Nieuw essay; De polder is dood: Leve de polder!

Naar een nieuwe samenwerking tussen overheid en burgers in het (post-)coronatijdperk

Neve waste a good crisis, zei Churchill, toen uit de puinhopen van WOII de VN werden gevormd. Ook corona biedt een mooie kans om onze samenleving te vernieuwen, want er is wel iets aan de hand in ons polderland! Veel groepen zijn boos. Kijk naar de boeren: ze komen niet alleen op voor hun belang, maar laten ook duidelijk weten dat ze zich niet gehoord en begrepen voelen door de overheid en de rest van de samenleving. Blijkbaar is de afstand in de samenleving gegroeid, ondanks de mogelijkheden van sociale media.

De vele protesten hebben iets met elkaar gemeen. Natuurlijk: de boosheid en de frustratie, maar er is meer. Ze worden niet meer in gang zijn gezet door de klassieke belangenclubs, maar hebben een veel losser en spontaner karakter. Ondertussen ligt het klassieke middenveld van polderclubs knock-out in de touwen en is de overheid in verwarring over met wie men nog afspraken kan maken: wie spreekt nog namens wie en hoe creëren we dan maatschappelijk draagvlak? Met degene met de grootste mond? Radicale boeren bepalen nu de agenda met hun machtige tractoren en hun intimidaties van ‘tegenstanders’. Maar was de meerwaarde van de polder niet juist de redelijkheid? de solidariteit? het algemeen belang? We hebben, kortom, een nieuw poldermodel[1] nodig. De vraag is #hoedan? In dit essay betoog ik dat we het poldermodel moeten omkeren: niet de belangenclubs en de experts centraal en de burgers daaromheen, maar andersom.

De afstand tussen overheid en samenleving is te groot geworden

Wat is er aan de hand?Allereerst moeten we erkennen dat er in de afgelopen decennia een veel te grote afstand is ontstaan tussen de systeemwereld van ambtenaren en politici die de regels maken en de leefwereld van de burgers en de professionals voor wie die regels bedoeld zijn[2]. Wie kent niet de veel gehoorde klacht van onderwijzers, politieagenten, boeren, zorgprofessionals, etc. dat ze meer tijd en energie kwijt zijn aan administratie en verantwoording dan aan hun echte werk: daar waar hun passie ligt. De overheid lijkt niet in staat professionals de autonomie te bieden die hun de beroepstrots terug geeft. Maar burgers klagen ook over een overheid die soms autistisch lijkt. Triest dieptepunt is de toeslagenaffaire bij de Belastingdienst. De overheid lijkt zijn eigen burgers niet te vertrouwen; Die afstand tussen systeem- en leefwereld leidt niet alleen tot een gebrekkige legitimiteit en effectiviteit van beleid, maar ook tot frustratie en wantrouwen in de samenleving.

De politiek is onderdeel van het probleem geworden

Daar komt bij dat de politiek steeds meer onderdeel is geworden van de systeemwereld. Daarmee is de politiek onderdeel geworden van het probleem. Hoe vaak lopen burgerinitiatieven niet vast op wethouders en gemeenteraadsleden die vast zitten in hun eigen bubbel van coalitieakkoorden, beleidsplannen, wetgeving, etc.? De sterke groei van lokale partijen laat zien dat mensen meer behoefte hebben aan vertegenwoordigers uit hun eigen wereld dan uit ‘het wereldje’. Maar ook de dynamiek en de handelingsruimte van de Tweede Kamer wordt geregeerd vanuit de systeemwereld. Een fantastisch maar diep triest voorbeeld hiervan is de Brexit: een splijtend referendum, voortgekomen uit en vastgelopen in de sleaze and dirt van het Britse Lagerhuis. Waar de politiek dus eigenlijk de stem van de burger zou moeten zijn, is deze feitelijk gevangen in de systeemwereld, een wereld die bovendien steeds overheersender is geworden in de samenleving. En dat, terwijl de systeemwereld er eigenlijk is om onze leefwereld te dienen.

…en de samenleving is geïndividualiseerd, geëmancipeerd en minder volgzaam

Parallel aan de toegenomen rol van de systeemwereld is de leefwereld de laatste decennia sterk geëmancipeerd en geïndividualiseerd. Die ontwikkeling heeft grote invloed op de polderdemocratie. Klassieke belangenorganisaties en politieke partijen raken immers geleidelijk maar onvermijdelijk hun van oudsher trouwe achterban kwijt.[3] Deze clubs zijn ooit opgericht om een doel te verwezenlijken, maar ze zijn geleidelijk verworden tot instituten: ze zijn een doel op zich geworden en niet meer in staat adequaat mee te ademen op de dynamiek van de samenleving. Die is veel meer gericht op losse issues en snel veranderende netwerken. Loyaliteit aan instituten past daar niet meer in. Maatschappelijke polderakkoorden komen dan ook steeds moeizamer tot stand. Pensioenakkoord, Klimaatakkoord, Noordzeeakkoord: mensen voelen zich niet meer vertegenwoordigd en de organisaties zelf lijken niet meer te weten wat er leeft bij hun achterban.

…zie de protesten van verpleegkundigen

Een pijnlijk voorbeeld hiervan is het voorstel dat Minister Bruins voor Medische zorg in 2019 in overleg met de vakbonden en beroepsverenigingen van verpleegkundigen had uitgewerkt om onderscheid te maken tussen ‘regieverpleegkundigen’ en ‘gewone verpleegkundigen’. Hierdoor mochten MBO verpleegkundigen die vaak al jaren bepaalde handelingen uitvoerden dat plotseling alleen nog maar doen met een HBO diploma. Bruins en genoemde organisaties sloten een akkoord, maar de verpleegkundigen kwamen massaal in opstand. Een spontaan actiecomité kreeg 50.000 handtekeningen. Bruins en consorten moesten op pijnlijke wijze bakzeil halen. Wat meespeelde was dat er maar weinig verpleegkundigen lid zijn van een vakbond of beroepsvereniging[4].

…leraren

Bij de lerarenprotesten speelde iets vergelijkbaars. Minister Slob tekende begin november 2019 een akkoord met de onderwijsbonden met een toezegging van € 460 miljoen extra geld, zij het grotendeels eenmalig. Met de hashtag #nietonsakkoord keerden leraren zich op twitter echter massaal tegen het akkoord. PO in Actie peilde de leden op Facebook: 10.000 leraren reageerden, 99% van deze respondenten verwierp het en er volgde een staking. Het was niet de eerste keer dat de bonden, die vaak onderling verdeeld zijn, achter de feiten aanliepen en de grieven van hun achterban niet aanvoelden. In 2017 mobiliseerde PO in Actie in korte tijd tienduizenden leraren om het werk neer te leggen. De actiegroep doopte zich vervolgens om tot officiële vakbond om mee te praten aan de cao-tafels. In 2018 heeft PO in actie het vakbondswerk weer vaarwel gezegd.[5]

…en natuurlijk de boeren!

Ook bij de boeren zie je iets vergelijkbaars. Waar voorheen LTO Nederland als boerenkoepel de scepter zwaaide zijn het nu netwerkclubs als de Farmers Defence Force (FDF), die zich met name op sociale media begeeft. Maatschappelijk protest komt, ook hier, niet meer vanuit de klassieke belangenorganisaties maar van onderop, vaak vanuit een energie van frustratie en niet gehoord voelen. Die frustratie leidt vaak tot een negatieve agenda. Het algemeen belang lijkt daarbij te verworden tot een optelsom van deelbelangen. Dat zie je met name bij de boeren, die geen duidelijke positieve toekomstagenda hebben, maar vooral een agenda van wat ze niet willen. Bovendien keren ze zich, geleid door de FDF, fel tegen andere groepen in de samenleving. Bijna iedereen lijkt er wel van langs te krijgen: natuur- en milieubeschermers, klimaatactivisten, linkse politici, Amsterdammers, stadsmensen, vegetariërs, de Randstad, de overheid, het RIVM, etc. Gematigde en constructieve boeren krijgen nauwelijks een podium. Daar is de afgelopen jaren dus iets grondig misgegaan in de relatie boeren-burgers-overheid. Het boerenprotest heeft kernmerken van het gele hesjesprotest in Frankrijk en het vraagt wel iets om die relatie te herstellen.

Het klassieke poldermodel werkt dus niet meer: nieuwe verbindingen zijn nodig

Met het wegvallen van het klassieke middenveld van belangenorganisaties valt de belangrijkste verbinding tussen systeem- en leefwereld weg en wordt de afstand daartussen nog groter. Het klassieke poldermodel van onderhandelingen en afspraken maken tussen overheid en belangen-organisaties werkt daardoor niet meer. Om effectief beleid te maken moet de overheid in een vroeg stadium kunnen schakelen met ‘de praktijk’. Dat zijn dus niet meer de klassieke belangenorganisaties. Daarmee heeft de overheid een legitimiteitsprobleem: met wie moeten we dan wel zaken doen? Wie spreekt namens een groep? Wanneer hebben we maatschappelijk draagvlak? Kortom, het imploderen van het poldermodel vraagt eerst om een fundamentele blik op de uitgangspunten voor we een nieuwe polder kunnen creëren.

Het moet democratischer, inclusiever en effectiever

Je zou kunnen zeggen dat een nieuw poldermodel democratischer, inclusiever en effectiever moet: het moet meer van, voor en door de doorsnee van de samenleving zijn, en het moet daadwerkelijk bijdragen aan het oplossen van maatschappelijke opgaven. Kim Putters spreekt over de noodzaak van een nieuwe sociaal contract[6]. Dat gaat niet alleen om de inhoud, maar ook over de manier van samenwerken en invulling geven aan onze democratie. Het poldermodel is in de kern een belangenorganisaties-democratie: een onderhandelingsmodel tussen belangenorganisaties en de overheid die akkoorden sluiten en die verkopen aan hun achterban. Het heeft daarmee duidelijk wortels in de verzuiling en het regentendom: wij weten wel wat goed voor u is. Een elitair model dus. Het is (in tegenstelling tot wat vaak wordt gezegd) geen dialoogmodel, waarin met open vizier ideeën worden uitgewerkt ten behoeve van het algemeen belang. Nee, het gaat in dit model om de weging van (losse) belangen en het bereiken van consensus daarover, zodat iedere maatschappelijke groep tevreden is. De burgers (die het zou moeten dienen) staan aan de zijlijn, terwijl hun behoefte juist ligt bij meer autonomie, erkenning en betrokkenheid.

Democratie, dat ging toch over macht voor de burgers?

Tja, democratie: waar ging dat ook al weer over? Het oorspronkelijke ideaal van de democratie is een rechtvaardige samenleving te creëren door de burgers zelf te laten beslissen of hun eigen vertegenwoordigers te laten kiezen: de meerderheid regeert met respect voor de minderheid. Het algemeen belang staat centraal, niet het deelbelang van een of meer groepen in de samenleving. Dit ideaalbeeld is gebaseerd op een mentaliteit van vertrouwen en samenwerken. Het begrip democratie heeft dus twee kanten: een staatsvorm (waarbij het volk direct of indirect beslist) en een mentaliteit (besluitvorming vanuit dialoog). De staatvorm staat centraal bij onze formele, representatieve democratie. Democratie is hier een competitiemodel (strijden om de macht). De mentaliteit is ondergeschikt: dialoog is niet vereist voor besluitvorming. Zie de VS. De mentaliteit van dialoog staat centraal bij de deliberatieve democratie, waarbij burgers zelf aan zet zijn.

Willen we de legitimiteit vergroten en de burgers weer centraal stellen, dan moeten we het poldermodel omvormen van een onderhandelingsmodel tussen belangenorganisaties naar een dialoogmodel met burgers. In de kern betekent dit, dat we het model omdraaien: niet de belangenorganisaties en de experts centraal en de burgers daarom heen, maar de burgers centraal en de belangenclubs en experts daarom heen. Dat vraagt een compleet andere opzet…

Inclusiever, maar met wie dan?

In het huidige poldermodel is er één partij die ontbreekt, nl. diegene die eigenlijk centraal zou moeten staan, degene die zich nu roert: de burger. Maar wie is dat dan? Is dat die groep van hoogopgeleide grijze, blanke mannen die we altijd zien bij inspraak? Zijn dat de schreeuwende uitersten die de media graag zien? Of die andere 80%? Willen we burgers centraal zetten, dan zullen we een doorsnee van Nederland in al zijn diversiteit aan tafel moeten krijgen. Politicologen twisten al eeuwen over de vraag wanneer een besluit legitimiteit heeft. Meestal hebben ze het dan over een besluit dat door een meerderheid van stemmen gedragen wordt. Maar als je naar de huidige besluitvorming kijkt, dan geldt dat in de praktijk alleen heel indirect: burgers hebben ooit hun stem uitgebracht op een volksvertegenwoordiging. Daar heeft zich een bestuur uit gevormd dat op die basis een aantal jaren besluiten neemt. Ook bij referenda spelen vaak allerlei thema’s dwars door het voorliggende thema heen, waardoor je twijfels kunt hebben bij de legitimiteit (nog los van de opkomst en het simpele ja-nee karakter). Bovendien stimuleren referenda juist de competitie en de deelbelangen in plaats van de dialoog en het algemeen belang.[7] Beter is het daarom uit te gaan van diversiteit: hebben we voldoende de diversiteit van de samenleving aan tafel? Dat gaat uiteraard niet vanzelf.

Effectiever, vanuit nieuwe verbindingen maatschappelijke opgaven realiseren!

Ok dat klinkt mooi, maar hoe doen we dat dan? De overheid kan toch niet iedere keer met half Nederland om tafel? Nee, daar zijn allerlei beproefde methodieken voor, zoals loting en/of gerichte uitnodiging. Denk aan de G1000 aanpak[8]. Om effectief te zijn zullen de representatieve en de deliberatieve democratie als één geheel moeten functioneren. De politiek blijft daarbij uiteindelijk ‘de baas’ en neemt de besluiten. Het gaat erom het maatschappelijk proces beter te organiseren en betere, directere verbindingen tussen overheid en samenleving, tussen systeem- en leefwereld te creëren nu het klassieke middenveld implodeert. Alleen zo kan voldoende maatschappelijk draagvlak en eigenaarschap ontstaan om maatschappelijke opgaven te realiseren. Cruciaal daarbij is dat een omgekeerd poldermodel ook daadwerkelijk macht en invloed geeft aan de diversiteit van doorsnee Nederland (noem het ‘burgermacht’). Die diversiteit moet dan ook werkelijk de kleur van de dialoog bepalen. Het risico is nl. dat zo’n dialoog gekaapt wordt door de usual suspects van grijze blanke mannen of allerlei luid schreeuwende belangenclubs of groepen uit de flanken.

Welke spelregels en voorwaarden horen daar dan bij?

Iedereen kan het initiatief tot een dialoog nemen, maar wil deze tot politieke besluitvorming leiden, dan is het wenselijk dat het voorstel wordt voorgelegd aan het bevoegd gezag (bv. Minister, gemeentebestuur). Na accordering door ‘zijn’ parlement (bv. Kamer, gemeenteraad), kan het voorstel in de vorm van een vraag of opdracht in een dialoogarena van burgers worden besproken. De uitkomsten daarvan worden voor formele besluitvorming weer voorgelegd aan de politiek. Belangenpartijen, politici en experts kunnen participeren en daarmee zich committeren aan het proces, maar vanuit een dienende rol. Uiteindelijk leveren de burgers een voorstel voor besluit op.

Zo’n aanpak vereist heldere spelregels, zoals:Wees als bevoegd gezag aan de voorkant duidelijk wat je met de opbrengst gaat doen;

– …en wees duidelijk over jouw evt. kaders (bv. wat mag voor jou echt niet ter discussie staan?);

– Stel als organisator de dialoog representatief samen (voldoende maatschappelijke diversiteit);

– …neem voldoende tijd voor het dialoogproces (vaak enkele maanden);

– …organiseer voldoende informatie (vanuit diverse perspectieven) en ondersteuning voor de deelnemers (organisatie, expertise) en betrek naast burgers stakeholders en politici;

– …en wees transparant naar buiten: maak alles publiek, behalve evt. de deliberaties zelf.

Maar burgers ontberen toch kennis en overzien de gevolgen toch niet?

De inmiddels jarenlange leerlessen en ervaringen uit dialoogtrajecten in Nederland en de omringende landen laat zien dat die angst niet terecht is. In een goed georganiseerde dialoog, waarin burgers voldoende technische ondersteuning krijgen, blijkt dat boosheid en woede vaak vervangen wordt door nuance, mildheid en meer respect voor andere meningen. Ook blijken burgers dan prima in staat om over de meest complexe vraagstukken genuanceerde besluiten te nemen. Een mooi voorbeeld daarvan is de citizen’s assembly die in 2016 in Ierland werd opgezet om een wetswijziging over abortus voor te bereiden en in een referendum aan de bevolking voor te leggen. Een emotioneler en meer gepolariseerd vraagstuk was er niet in Ierland. Uiteindelijk stemde 66% van de bevolking per referendum in met het subtiel afgewogen voorstel van de assembly. De klus was geklaard en de politieke pijn is eruit.[9] Een ander voorbeeld is de geslaagde Convention citoyenne pout le climat (de burgerconventie voor het klimaat) die onlangs in opdracht van president Emmanuel Macron, antwoord geven op één vraag: ‘Hoe kunnen we tot 2030 de uitstoot van broeikasgassen met minstens 40 procent verminderen (vergeleken met 1990) op sociaal rechtvaardige wijze?’ Anders gezegd: hoe houdt Frankrijk zich aan internationale klimaatafspraken zonder een nieuwe maatschappelijke revolte te ontketenen?[10] Interessant is dat ook hier met schijnbaar gemak voorstellen zijn gepresenteerd die politiek jarenlang zelfmoord betekenden, zoals het promoten van vegetarisch eten in vleesland pur sang, Frankrijk…

Zijn de principes van de omgekeerde polder ook breder toepasbaar?

Zeker. Op beleidsniveau kan er in allerlei varianten van breedte en diepgang, in beperkte en uitgebreide opzet geëxperimenteerd worden met deze nieuwe aanpak. Op planniveau lenen de Omgevingsplannen zich prima voor zo’n aanpak. Maar ook op projectniveau (bv. energieprojecten) kan een initiatiefnemer ervoor kiezen om omwonenden en/of belanghebbenden vanaf het begin centraal te stellen bij de ontwikkeling en realisatie. Voorwaarde is dan wel dat de kaders vooraf helder zijn voor de betrokken burgers en dat ze zich daaraan kunnen committeren. Burgers kunnen uiteraard ook zelf initiatief nemen tot een project, bv. via een energiecoöperatie. Ook kunnen ondersteunende methodieken als de social impact assessment een evenwichtige burgerbetrokkenheid versterken en de burgerbelangen centraal stellen, mits goed ingezet…

Van oud naar nieuw: voorbeelden….

besluitvormingsniveauoudnieuw
beleidMaatschappelijke akkoorden tussen overheid en belangenorganisaties (pensioenakkoord, Noordzeeakkoord, CAO’s)G1000Citizen’s assembly on abortion, IerlandConvention citoyenne pour le climat, Frankrijk…
planFormele inspraak (vaak laat in het proces) in bv. gebiedsplannen  Energiedialoog UtrechtParticipatieve Waarde Evaluatie (mits…)…
projectFormele inspraak bij vergunning project  Lokale initiatieven (energiecoöperaties)Social Impact Assesssment (mits…) …

De coronacrisis, een blessing in disguise?!

Op lokaal en regionaal niveau zijn er inmiddels goede voorbeelden van een omgekeerde polder. Op nationaal niveau is het nog wennen omdat de grote vraagstukken daar vaak complexer, abstracter, ingrijpender en politieker zijn. Dat vraagt dan een zeer goede voorbereiding en begeleiding. Is zo’n nieuw poldermodel het panacee voor een breed gedragen en effectieve aanpak van maatschappelijke opgaven? Nee, natuurlijk niet. Een overheid kan er ook bewust voor kiezen om zonder maatschappelijk proces besluiten te nemen. Niet alle besluitvorming leent zich immers voor de polder. Bovendien: als we werkelijk voluit gaan met het vormgeven van burgermacht, dan overvragen we de samenleving zonder flankerende maatregelen. Actieve burgermacht vraagt ook interesse, tijd en actiebereidheid. Die hebben de meeste burgers (vooral het zwijgende midden van de 80%) op dit moment waarschijnlijk niet. De participatiesamenleving is niet voor niets mislukt. Dan zal daar iets tegenover moeten staan. Denk dan aan onorthodoxe maatregelen als één of meer dagen per jaar doorbetaald verlof om je burgerplicht te vervullen door deelname aan een dialoogactiviteit, of anderszins actieve overheidsondersteuning. Dat klinkt misschien wat wild, maar als je kijkt naar de huidige gezagscrisis in werkelijk alle Westerse democratieën en de risico’s van het imploderen van het politieke midden en de groeiende polarisatie voor de bestuurbaarheid van ons land, dan wordt het wellicht tijd om wat meer onorthodox te gaan acteren. Is dat niet ook waar Kim Putters op doelt met zijn oproep tot een nieuw ‘sociaal contract’? Ook de buurlanden zijn volop bezig met experimenteren en vernieuwen. Ik noemde Ierland en Frankrijk al, maar ook in België en het VK gebeuren inspirerende dingen.[11] Ik hoop dat ik met dit essay een bescheiden maar inspirerende aanzet heb kunnen geven om tot een vernieuwd poldermodel te komen voor de komende decennia. Laat de coronacrisis in deze een blessing in disguise zijn…

Peter Schmeitz


[1] Poldermodel is hier breed bedoeld: de typisch Nederlandse manier van consensusbesluitvorming en overleg tussen overheid en samenleving, via maatschappelijke belangenorganisaties.

[2] De woorden systeem- en leefwereld komen oorspronkelijk van Habermas. De systeemwereld gaat over de bestuurlijke werkelijkheid: de wereld van de organisaties, de bureaucratie en de systemen, regels, protocollen en beleid waar de burger zich toe moet verhouden. De leefwereld gaat over de maatschappelijke werkelijkheid: de mens in zijn dagelijkse sociale omgeving. Vraag is of de afstand tussen beide te groot is geworden of dat de systeemwereld de leefwereld juist koloniseert. Beide zijn waar: in ieder geval is de ‘mentale’ afstand tussen degene die de regeltjes maken en die ze ondergaan veel te groot geworden: er is groeiend wantrouwen en onbegrip.

[3] Het ledenaantal van politieke partijen schommelt sinds 1994 rond de 300.000 (zo’n 2% van de bevolking). Zie: https://nl.wikipedia.org/wiki/Politieke_partijen_in_Nederland. Nog geen 20% van de werknemers is lid van een vakbond en dat aantal daalt sterk, met name onder jongeren, die toch al ondervertegenwoordigd zijn. https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2019/43/ruim-100-duizend-minder-mensen-lid-van-de-vakbond.  Ook zie je een versplintering de klassieke organisaties in steeds kleinere (deel)belangenclubs.

[4] Trouw, 9 oktober 2019: Minister Bruins geeft gehoor aan protest van verpleegkundigen

[5] Trouw, 3 nov 2019: de onderwijsbonden verslikken zich in de woedende leraren

[6] NRC, 9 juli 2016: Tijd voor een nieuw sociaal contract

[7] Ging Brexit bv. alleen over de EU? https://www.nrc.nl/nieuws/2016/06/25/dit-was-gewoon-een-referendum-over-immigratie-2882004-a1504321. Ook het Zwitserse model verdient nuancering: https://nos.nl/artikel/2131768-zwitsers-blij-met-vele-referenda-maar-opkomst-is-laag.html . Zie ook mijn essay ‘de boze burger schreeuwt om Plato, waarin ik aangeef waarom meer referenda averechts kan werken.

[8]Zie: www.g1000.nu

[9] NRC, 20 september 2019: voortaan dan maar loten in plaats van stemmen?

[10] https://propositions.conventioncitoyennepourleclimat.fr/

[11] https://www.nrc.nl/nieuws/2019/09/20/voortaan-dan-maar-loten-in-plaats-van-stemmen-a3974066, https://www.climateassembly.uk/news/interim-briefing-post-lockdown-steps-aid-economic-recovery-should-drive-progress-net-zero-target/

Geef een reactie

Vul je gegevens in of klik op een icoon om in te loggen.

WordPress.com logo

Je reageert onder je WordPress.com account. Log uit /  Bijwerken )

Google photo

Je reageert onder je Google account. Log uit /  Bijwerken )

Twitter-afbeelding

Je reageert onder je Twitter account. Log uit /  Bijwerken )

Facebook foto

Je reageert onder je Facebook account. Log uit /  Bijwerken )

Verbinden met %s

Deze site gebruikt Akismet om spam te bestrijden. Ontdek hoe de data van je reactie verwerkt wordt.